本文摘自：《法制与社会》2007年06期。作者：刘佳，原题：《浅谈晚清财政》
一、晚清财政概况
清王朝“中央政府的财政制度是相当程度地浮在表面上的。”清王朝是中国历史上少有的实行“轻徭薄赋”的朝代，它在长时间里实行低税率政策。“甚至在正常时期，帝国官僚政治的组织虽然在形式上是高度集中的，仍不能深入到中国的社会（包括这个社会中那些构成经济的方面）中去。中央政府通常将其经济作用只限于要求分享一部分生产中比较固定的经济所得，以及保持国内安定和防御外患以确保下一年的再生产。这个作用当然符合儒家政治思想的主流。但是在帝国长达两千年的不同时期中，为了摆脱经济中的消极无为状态，曾利用过在支撑帝国制度的儒-法思想混合体中较为活跃的法家体系，王莽和王安石的‘改革’就是明显的例子。但是，极为保守的清朝也许是特别难以摆脱经济上的消极无为状态的，因为它一直感到自己是异族，所以决心通过维护儒家的正统来证明自己统治的合法性。”在整个清王朝时期，土地税不具有扩张性，它自1711年实行“滋生人丁、永不加赋”的政策后就再也不能随人口的增长而增加了。各省上缴中央的份额只有在新垦地纳入税册时才会有所提高，而各省却很少把土地税增加的情况上报中央。这直接影响了清廷的财政收入。晚清政府也没能改变原有的税收制度，继续维持着低税率。
鸦片战争前，在清政府的财政收入结构中，田赋一直是支柱性的财源。在晚清时期，田赋虽然还是很重要的收入来源，但它的支配性地位已被关税和厘金所取代。1854年以后成立的外国人管理的海关正式规定向对外贸易征收关税，并把收入上缴给中央政府而不归各省掌握。1894年的关税比1864 年增长了近2倍，在收入结构中的比重由1 ／ 7左右上升到1 ／ 4左右。然而严重的是，海关税不具有扩张性，在缺损的主权下被列强规定在一个很低的税率上。“第二种新税制则相反，它几乎完全脱离了北京的控制。这就是厘金税，它原来是各省官员为了筹集镇压太平军而设立的。作为向通过运河的粮食征收的内地过境税，厘金税1853 年首先在江苏省开征。在有些情况下，不但在运输沿线征收，而且还在出发地作为生产税或者在目的地作为营业税征收。税率悬殊很大，从货价的1％到10％不等，而最普遍的税率是每个厘卡收2％。在各省每年向户部上报的商品厘金税中，中央政府只能处理约20％，其余的实际都由各省掌握。未上报的数量不详的税收当然也归地方留用。” 而田赋管理的分散性使政府失去了对田赋管理的控制权，结果使田赋在财税制度中不能起到关键性作用，不能随经济发展而使政府收入增多。在这种不利的条件和不当的政策下，政府缺乏对税收制度予以创新以拓宽财源的能力。
从1840年开始，清政府的财政盈余年年递减，最低时只有大约36万两。然而，即使这么一点盈余，也都交于户部充了兵饷。实际上，政府的财政已经十分空虚。太平军起义期间，清政府国库已经收不抵支。“1852-1863年国库平均收入仅900多万两，相当于道光前期常年的70.4％，但实银收入仅有48万两，此后不断减少，平均每年不过十几万两，大约只抵得上两个中等县的田赋收入。”。与晚清以前的年国库存银的比较可以发现，“1853-1861 年的平均年存银约相当于1821-1834 年间的1／ 15，约相当于1777 年的1 ／ 45。但此时的数字只是记帐数而非实银数。据1865年的户部报告，战时每年的库存实银在1853-1857 年只有平均11万两，1858-1864年每年平均只有6万多两。国库既如此，各省库也都不免‘竭蹶不遑’、‘司库荡然’，如贵州在60 年代藩库存银多年间只有80余两。” 。甲午战争开始后，清王朝年年处在入不敷出之中，直至它的灭亡，也没能摆脱这种困窘状态。这一时期，晚清政府已经面临着高额赤字的巨大压力。有人估计，甲午战争结束之初，财政赤字已不下1500 万两。光绪二十五年（1899），清廷财政收支相抵已实亏1300 万两。到1903年，收支间的亏额达到3000万两。据威格尔计算，1905年的赤字已达3300万两。