第四节 医药卫生
俄罗斯原是世界上医药卫生事业比较发达的国家，平均每万名居民拥有医生50名，国家对居民的卫生保健实行“统包”政策。其医疗水平也比较高，尤其是复杂的眼科手术水平处于世界领先地位。经济转轨以来，俄罗斯的医疗卫生制度发生了变化，取消了公费医疗，转而实行“医疗保险”制度。
(一)卫生保健
俄罗斯的卫生工作由联邦最高权力机关、各共和国、边疆区、州和自治专区的行政管理机关以及地方各级议会领导。居民卫生保健的直接组织者是地方各级政府和主管卫生部门的管理机关。地方卫生机关的管辖范围按照行政区域划分。联邦卫生保健部（2004年3月改为联邦卫生与社会发展部，下同）统管全国卫生保健工作，各共和国、边疆区、州和自治专区的卫生部统管各地的卫生保健工作。上述卫生机关及其下属的卫生机构、卫生团体和企业、研究所、高中等医药院校等机构组成全国的统一卫生医疗网。
医疗卫生主管部门为国民经济部门的职工实施医疗预防和公共卫生措施。卫生主管机构在业务上和行政管理上直接归相应的主管部门负责，它们有义务执行俄保健部有关医疗预防和卫生防疫方面的一切方针政策和指示，同时把本身的工作与当地医疗卫生工作协调一致。
卫生管理机构与其分支机构之间的关系分为两种：垂直系统（隶属关系）和横向联系（同级单位的合作关系）。垂直系统本身分为直线关系、职责关系和配合关系（垂直职责联系）。直线关系的基础就是下级管理机构有义务服从上级机构；职责关系仅限于计划、拨款等的上下级关系，这种双重关系有利于整个国家利益又能顾及到地方特点。
卫生保健管理的基本任务是保障公民获得优质的医疗服务，开展流行病的有效预防和监督。卫生保健部门是俄罗斯联邦和联邦主体共同管理的行业部门。卫生保健系统在具有相当自主权的市级医疗服务中没有明显的上下级直属的等级。
根据宪法制定的全国和地区统一的卫生法规是国家卫生保健管理的法律依据。立法活动的任务是进一步发展保障公民医疗和保护健康权。卫生保健立法的目的是：由国家建设卫生保健事业；保障公民在联邦、主体和市级享受卫生保健权；保障解决医疗和预防疾病的重要问题。
在经济改革过程中，俄罗斯正在探索建立现代的卫生行业管理体制。按照政府的设想，联邦卫生保健计划的主要任务是：制定国家卫生保健的发展战略；研制统一的卫生保健法规和卫生标准；协调世界卫生活动；发挥监督职能；制定并组织完成国家目标计划；改建卫生保健部结构。联邦主体卫生保健管理的主要任务是：根据地区特点确定卫生保健的发展战略；制定和组织完成地区卫生目标计划并给居民提供医疗服务。市级卫生管理的主要任务是：确定并组织完成市的医疗服务计划。
联邦卫生保健发展计划规定的某一时期卫生保健发展的目的和任务，是全国行业计划系统的基础。根据计划提出的任务，来制定国家用强制性医疗保险金和预算资金向居民提供的医疗服务计划。财政拨款和医疗服务定额，以及医疗服务质量、效果及资源利用率标准是卫生保健计划的重要组成部分。
卫生保健发展计划必须有下列内容：⑴提出反映居民卫生和健康的指数；⑵拨给卫生保健事业的计划资金，拨款的一般原则，工作效率指标；⑶完善卫生保健管理原则；⑷预防工作的主要方向。
（二）拨款制度
俄罗斯卫生保健拨款的基本任务是保障实现全国居民的卫生保健计划。为了实现国家基本计划，俄罗斯各主体可决定每人的平均卫生拨款数。平均卫生拨款数根据联邦预算拨款和部分强制性医疗保险金的多少来确定。国家保障范围内的各种医疗费由各种拨款基金解决。
在财政拨款的基础上改进医疗拨款，使之不仅用于医疗服务付费，也成为提高医疗服务质量和效果的经济手段。在合理组织各级医疗服务时，维护基层医疗服务部门的经济利益，合理使用价高的医疗服务项目，发展混合型住院形式。 改进卫生拨款的原则是：⑴提高强制性医疗保险工作的效率。⑵通过国家和市级预算拨款保障实现卫生目标计划，并使卫生基础组织能集中资金解决卫生保健中的重要问题。对计划目标和资金利用情况进行监督。⑶制定无条件执行强制性医疗保险计划的服务范围和条件，保持财政和实际情况的一致性。⑷保持医疗服务的应有收费标准，在医疗服务市场上限制医疗服务专营者的价格。⑸合并强制性医疗保险金和社会保险金，保护投保人的经济利益，降低发病率。实行统一的保险单制。⑹将退休人员的医疗保险金转到退休基金。将失业者医疗保险金转到国家就业基金。⑺形成居民参与医疗服务消费机制。实行自愿医疗保险和超过国家保障范围的自费医疗。实行有针对性的个别群体的社会服务机制。⑻对不同所有制的非商业性卫生组织执行优惠税率。⑼免征法人和企业主用于卫生保健的利润税。⑽用于自愿医疗保险的医疗费的个人资金免征个人税。⑾征收生产和销售酒精饮料和烟的专门税。把这些钱用于制定目标计划以防治和烟酒有关的疾病。⑿建立和保持医疗服务市场的竞争环境。⒀国家和地方计划的实施，要保障卫生财政资源的“透明度”。⒁把采用机构内互相结算制作为提高医疗组织水平和工作效率的经济手段。 政府按以上原则制定了国家卫生保健计划并分阶段实施。第一阶段（1997～2000年）的目标是：保障卫生保健机构工作稳定，为发展卫生保健和医疗事业奠定法律和组织基础；和有关部门及联邦主体行政机关共同为制定和实施卫生保健计划而开展必要的组织领导工作；就卫生保健发展的主要问题制定计划并着手开始实施。第二阶段（2000～2005年）的目标是：全面实施国家制定的卫生保健计划；在卫生保健工作的预防、诊断和治疗中采用现代新技术；完成卫生保健领域内的结构性改建；在卫生保健中建立私有制；制定并实行与卫生有关的计划，以便使卫生保健工作达到一个新的水平。
（三）卫生防疫监督
卫生防疫是卫生保健事业的主要业务部门之一，主要任务是监督、消灭并预防环境（水源、土壤、大气）污染，改善居民劳动、生活、学习和休息条件，组织落实卫生保健方面的措施，减少和消灭各种传染病。
俄罗斯各级卫生防疫服务系统的组织结构与国家卫生管理体制是一致的。俄罗斯卫生防疫工作由国家主任卫生医师通过俄罗斯保健卫生防疫管理总局进行领导。各共和国、州、自治区卫生防疫工作由相应的国家主任卫生医师通过共和国一级的卫生防疫站来领导。每个共和国、州、自治区、市均建有州、市、区卫生防疫站，主管所辖地区受监督单位的预防工作和日常卫生监督工作，贯彻执行卫生防疫措施。
卫生防疫站的任务是：组织和实施国家卫生监督任务，实施减少和消灭传染病的卫生防疫措施；健全和改善工业、建筑、交通、农业等部门的劳动卫生条件，采取措施预防和消灭职业病；保障放射性安全；保护水源、土壤、大气的环境卫生；建立监督各种有利于少儿正常发育的卫生条件，在居民中广泛开展各种医学和卫生保健知识的普及宣传教育工作。
国家卫生防疫部门的主要工作是：1.明确划分卫生防疫监督和治疗预防机构之间的工作职能。2.保护俄罗斯境内的防疫安全，防止境外带有特别危险传染病的人和植物，以及有毒物质进入俄境内。3.使用新的卫生防疫监督技术，加强和其他监督及监测部门的协作。4.完善卫生防疫部门工作的经济机制，制定正常的拨款标准。5.加强卫生防疫部门的组织法律地位，建立地区部门职能的法律基础。6.改革居民卫生宣传和教育体系，建立居民自我健身制度。
（一） 医疗机构
俄罗斯有种类齐全的医院门诊部，各种专业的医务人员和医学科研机构。卫生机构的建设及其设备的完善一般由国家拨款进行。 2001年俄罗斯约有400万人从事医学工作，分布在医学科研部门、医疗预防机构、门诊及各企业单位的卫生部门。全国约有1.1万所医院，共有165万张床位，平均每万人有115张床位。在医务人员中，医生有68万人，平均每万人有47名医生。
表6－1 俄罗斯的医疗机构和医务人员数
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