清末出版的不少教科书，内页往往标明“总理学务大臣审定”字样（1903年）
作者单位为中国社会科学院近代史所
众所周知，我国传统社会以“三百千”或“四书”等典籍作为开蒙读物，我国小学使用“教科书”，最早始于晚清。当时，随着中国各地新式学堂如雨后春笋般的次第兴办，社会上涌动着一股编纂教科书的热潮。晚清关心教育的人士都曾发表看法，清政府官员对教科书的编审管理更是讨论尤多，其间发生了一场关于“国定制”和“审定制”的争论。
以孙家鼐为代表的“国定制”和以张之洞为代表的“审定制”：百年前教科书编审的两种意见
所谓“国定制”，就是官方权威机构管理教科书的编纂和发行，统一全国教科书的使用。“国定制”以孙家鼐、张百熙等官员为代表。管理官书局大臣孙家鼐在光绪二十四年(1898年)批判中国学堂教科书管理的混乱状况，希望趁京师大学堂之建立来统一教科书的编纂使用，办法是在各地开设译局，由局中通才专司纂译。其后管学大臣张百熙指出，“现在各处学堂，皆急待国家编定，方有教法”，建议由博学纯正之人编辑成书，中央颁发各省学堂使用。贵州巡抚邓华熙也建议：“凡中西普通之学，分小、中学、大学各级，编为定本，请旨颁行。各省学堂悉遵教授，庶可一道德而端趋向。”
“审定制”以张之洞为代表。他的办法是，教员按照现定的学制学时编成教材，交由学务大臣审定颁行；各省若有文士编成的精善教材，也可呈请学务大臣鉴定，予以版权准其自行印售。1902年，他上书清政府提出15条学堂办法，其中“教科书宜慎”条中，他建议学习日本文部省检定教科书的方法，允许民间纂译课本。1906年，严复在《中外日报》上发表《论编审小学教科书》，指出国家颁定教科书有种种缺陷，应取多种教科书而审定之；审定标准不必要求太高，听用者自择，采取自然淘汰的办法。这类意见认为，在一定程度上允许民间编用教科书，既可以减轻中央机构的负担，也能够改善单一审定制下责任过重、权力过大带来的弊病，保证教育与文化的进步。
越来越多的人士强调给民间编写、出版教科书以更大空间。梁启超在1902年建议“教科书无论为官纂为民间私纂，但能一依国家所定课目者，皆可行用”。1907年任学部咨议官汤寿潜主张放低教科书审查权限，由各省县视学等组成图书审查会，审查全省教科用图书。更多的批评将国定制的缺陷与中国文化教育的进步联系起来，认为国定制下教科书内容不完善、印刷质量差、供给又不足，市场不畅通，宜生贿托等腐败现象。1910年《申报》呼吁：“凡事以比较而有竞争，以竞争而有进步”，如果一律遵用部编教科书，那将造成“民编教科书之比较竞争之机已绝，在民间固永无良好之教科书出现于世。”
教科书编审制度的形成先后经过京师大学堂和学部两个机构
不同意见在近代教科书编审制度确立过程中始终存在，编审制度的形成则先后经过京师大学堂和学部两个机构。戊戌之后，京师大学堂成为行使教育行政职能的最高机构。20世纪初“壬寅癸卯”学制颁布，标志中国近代教育制度建立。其中《奏定学务纲要》对教科书的编纂使用作出详细规定：
应令京外各学堂择各科学教员之学望素著者……查照现定各学堂年限钟点，此书共应若干日讲毕，卷叶应须若干，所讲之事孰详孰略，编成目录一册，限三月内编成；由学务大臣审定，颁发各省，令京外编译局分认何门何种，按照目录迅速编辑。书成后，咨送学务大臣审定，颁行各省……
这份纲要说明，清政府希望结合国定制和审定制，管理学堂教科书的编纂出版诸务。具体职能由学务大臣执行。故而这一时期出版的教科书，往往在扉页上标明“学务大臣审定”字样。1907年，宋恕受山东巡抚委托筹办山东编译局，任该局代理坐办兼编审。山东编译局的主要工作就是“编译中小学堂教科各书”。这说明“学务纲要”得以落实。
京师大学堂的教育管理职能未持续多久，就被更具行政职能的学部取代。学部1905年成立后，对审定图书作出不少规定，大量审定了各地呈交的教科书并做出评语。学部驳斥不许出版的教科书也不在少数，理由有不合教科书体例、内容质量不过关和意识形态有偏差等原因。学部对最后一类问题最为敏感，典型的一例是：1908年何琪编《初等女子小学国文教科书》一册在浙江出版，因“书中取材有平等字样，学部认为不合，下令查禁”。
学部对教科书的编译、审定和翻印诸事项都有较详细的规章。学部编纂教科书是为实现“国定教科书”的目标，试图借助政府力量成为教科书这一新生事业的龙头，加强利益与意识形态控制。学部不放过任何一个利用公权力的机会，例如私塾改良，学部要求“课本须遵用部定之本”。部编教科书也往往“书未脱稿，已订入法令，通行全国”。